www.obramur.ru

  • Полный экран
  • Шировкий экран
  • Узкий экран
  • Увеличенный шрифт
  • Стандартный шрифт
  • Уменьшенный шрифт

Регистрация по месту жительства в российской федерации

E-mail Печать PDF

Тарасова А.Е., канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации", Южно-Российский институт (ФГБОУ ВПО РАН-ХиГС при Президенте РФ, ЮРИ).

 

Проблема регистрации граждан по месту жительства носит комплексный характер, так как связана с вопросами гражданства и права на жилое помещение. Ведь во многом все коллизии с зависимостью прав от регистрации граждан по месту жительства обусловлены проблемами обеспечения жилищной потребности граждан в РФ, защиты от незаконных сделок с жилыми помещениями и их последствий, несовершенством жилищного законодательства, позволяющего формировать контингент бездомных граждан.

Наличие отмеченных недугов современного жилищного законодательства и системы решения жилищной проблемы в РФ приводит к вышеизложенным и многим другим выводам судебной практики о разрыве института регистрации по месту жительства и действительного наличия права проживания в конкретном жилом помещении, в котором лицо зарегистрировано по месту жительства. Представляется, что данное явление следует относить к правовым парадоксам, когда публичный правопорядок признает мнимую регистрацию граждан по месту жительства. В РФ имеется разрыв между понятиями "регистрация по месту жительства" и "наличие у лица реального права на это место жительства", оправданный целями конституционного признания права граждан на свободу передвижения и выбор местожительства в соответствии с европейскими стандартами. Так быть не должно. Указанный, допускаемый законодателем, правовой парадокс привел к созданию на территории РФ отдельного нелегального вида бизнеса - "продажа регистрации" в так называемых резиновых домах, в которых могут быть зарегистрированы одновременно десятки, а то и сотни граждан, не имеющих никакого реального права проживания в таких жилых помещениях.

Кроме того, мы совершенно забываем, что институт регистрации граждан по месту жительства не во всех случаях закреплен законодателем по уведомительной системе.

В отношении отдельных категорий граждан такой порядок является разрешительным и требует дальнейшего законодательного совершенствования именно как разрешительный порядок. Это относится к детям, оставшимся без попечения родителей, за передвижением, т.е. сменой места жительства, которых должны осуществлять контроль органы опеки и попечительства (п. 2 ст. 8 ФЗ N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей") <1>. Для таких детей установлен особый порядок регистрации по месту жительства. Признание и установление уведомительного регистрационного учета в отношении детей, лишенных родительского попечения, приведут к лишению детей прав на жилище и многих других прав, как следствие.

В целом регистрация граждан по месту жительства в нормальной правовой системе не должна допускать мнимого характера такой регистрации в отрыве от оснований приобретения прав на жилое помещение. Кроме того, регистрация по месту жительства позволяет обеспечивать нормальное открытое перемещение граждан без создания угроз в виде терроризма, скрытого роста бомжей и бездомных граждан, угрожающих в итоге общественным интересам в целом. Регистрационный учет по реальному месту жительства позволяет избежать злоупотреблений при реализации прав на многие социальные гарантии в виде получения бюджетных средств. Таким образом, свобода передвижения должна быть разумно ограничена, что позволяет реализовать и сама Европейская конвенция.

В частности, в Государственной Думе РФ прошел первое чтение законопроект, запрещающий регистрировать в одной квартире по десятку человек (об этом сообщает издание "Известия" за 11.05.2011). Как сообщает издание, "поправки в Жилищный кодекс, ужесточающие процедуру регистрации, были внесены в Госдуму в январе этого года. С их помощью депутаты надеются прикрыть нелегальный бизнес на регистрации, который процветает в городах-миллионниках и приносит огромные доходы. По оценкам экспертов, опрошенных "Известиями", счет идет на десятки миллионов долларов в год. По словам автора законопроекта - председателя думского Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павла Крашенинникова, все чаще регистрацию покупают для того, чтобы обналичить материнский капитал: закон разрешает тратить эти деньги на улучшение жилищных условий, чем и пользуются мошенники. Согласно поправкам, если на одного человека будет меньше положенной по закону нормы, зарегистрировать там можно будет только близкого родственника: супруга, ребенка или отца с матерью. Остальные смогут поселиться в доме или квартире только в том случае, если суд признает их членами семьи. Кроме того, законопроект предлагает установить размер минимальной доли в праве на жилье. К примеру, квартиру в 30 кв. м разрешено будет делить только на 3 части - по 10 кв. м на каждого собственника. Жилплощадь побольше - от 30 до 60 кв. м - на шесть частей. А квартиры и дома от 60 до 120 кв. м - на 10. Сейчас же можно купить хоть метр жилой площади и стать ее полноправным собственником".

Появление данного законопроекта является ответной реакцией на сложившуюся ситуацию с мнимыми регистрациями по месту жительства и квазисвободой на передвижение. Фактически это шаг к разрешительной регистрации, которую нельзя рассматривать как зло.

Согласно Докладу Уполномоченного по правам человека за 2010 г. по г. Москве о соблюдении и защите прав, свобод человека и гражданина <1> проблема бродяжничества является глобальной и поэтому нуждается в системном решении. Сложившуюся ситуацию возможно переломить, если обществом и государством будет признан факт наличия проблемы. Уполномоченный отмечает, что на федеральном уровне отсутствует какой-либо правовой механизм в отношении рассматриваемой категории граждан. Для последующего правового регулирования отношений государства и асоциальных элементов без системного подхода к бродяжничеству в Российской Федерации нормализовать ситуацию будет невозможно.

При этом проблема бродяжничества имеет две стороны. С одной стороны, бездомные граждане и лица, занимающиеся бродяжничеством, являются самой бесправной частью населения. По различным причинам они лишены не только крова, но и заботы о себе. И многие оказались бездомными из-за целого ряда несовершенств современного жилищного и гражданского законодательства, в т.ч. изменения политики государства в жилищной сфере и невыполнения государством предусмотренных жилищных гарантий. Так, имеется жилищная задолженность государства по обеспечению внеочередным жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа указанных граждан, которые прекратили пребывание в специализированных домах-интернатах, а иного жилья не имеют. Практика применения ст. 31 ЖК РФ в ее первоначальной трактовке Верховным Судом РФ (в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2005 г.) привела к большому числу дел о выселении на улицу бывших супругов с детьми, которые также признавались бывшими членами семьи собственника. После отмены указанного разъяснения в 2007 г. самим же ВС РФ права многих лиц, оказавшихся бездомными, так и не были восстановлены. Выселение же бывших членов семьи (кроме детей) на улицу продолжает формировать число лиц, не имеющих постоянного места жительства. При этом совершенно декларативным видится сохранение за ребенком права проживания в квартире родителя-собственника при прекращении у другого родителя (бывшего члена семьи) права пользования, в то время как фактически именно с последним может проживать ребенок (в силу возраста, привязанности и т.п.). Негативную практику применения имеет и ст. 292 ГК РФ, которая позволяет собственным родителям обрекать себя и своих детей на бездомное существование без обеспечения их постоянным местом жительства. В то время как согласно ст. 20 Гражданского кодекса РФ место жительства малолетнего ребенка определяется местом жительства его законных представителей. Данная статья не позволяет в полной мере защищать и детей, оставшихся без попечения родителей, и других лиц, находящихся под опекой и попечительством, поскольку ст. 292 ГК РФ сформулирована весьма условно, что подтверждается такими фразами, имеющими силу условий применения нормы, как "если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы лиц", "о чем известно органу опеки и попечительства". Неконкретность формулировок ст. 292 ГК РФ и соответственно "каучуковость" данной нормы на практике явились предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, по итогам которого Конституционный Суд РФ вынес Постановление от 08.06.2010 N 13-П, признав п. 4 ст. 292 ГК РФ не соответствующим Конституции Российской Федерации в части, определяющей порядок отчуждения жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника данного жилого помещения, если при этом затрагиваются их права или охраняемые законом интересы, в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование - по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, - не позволяет при разрешении конкретных дел, связанных с отчуждением жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, обеспечивать эффективную государственную, в том числе судебную, защиту прав тех из них, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством или к оставшимся (по данным органа опеки и попечительства на момент совершения сделки) без родительского попечения, но либо фактически лишен его на момент совершения сделки по отчуждению жилого помещения, либо считается находящимся на попечении родителей, при том, однако, что такая сделка - вопреки установленным законом обязанностям родителей - нарушает права и охраняемые законом интересы несовершеннолетнего. Однако до сих пор изменений в ст. 292 ГК РФ, позволяющих установить конкретный механизм применений нормы, не внесено. К проблемным в вопросе создания лиц без определенного места жительства относится и ст. 91 ЖК РФ, которая предусматривает выселение без предоставления другого жилого помещения родителей, лишенных родительских прав, если их совместное проживание с детьми признано судом невозможным. На практике либо указанные лица становятся бездомными, пополняя ряды бомжей, уже имеющих антисоциальный характер поведения (так как это лица, по виновным основаниям лишенные родительских прав), либо чаще всего дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, при невозможности совместного проживания с родителями становятся беспризорными либо попадают в интернатные учреждения. В то время как следовало бы в рамках жилищного и семейного законодательства установить более эффективные меры решения жилищного вопроса, в частности ввести правило о принудительном обмене и признавать факт невозможности совместного проживания детей и родителей уже при решении в судебном порядке вопроса о лишении родителей родительских прав.

Несовершенство законодательного регулирования и практики его применения; наличие значительного числа нуждающихся, как состоящих, так и не состоящих в очереди на получение жилья, граждан (в т.ч. тех очередников, которые появились до даты введения в действие ЖК РФ - 01.05.2005); большой процент незаконных сделок с жилыми помещениями, вызванный недостатками системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и отсутствие публичной достоверности ЕГРП; пробелы законодательства в фиксации и защите ограниченных вещных прав на жилье и др. являются теми причинами, которые влекут рост бездомных граждан, процветание мнимой регистрации по месту жительства и формализм в вопросе свободы передвижения.

Другая сторона проблемы бездомных граждан заключается, как отмечает Уполномоченный по правам человека в г. Москве, в том, что случайное стечение трагических обстоятельств не является единственной причиной рассматриваемого социального явления. Нередко бродяжничество является формой уклонения от общественно полезного труда, стремлением прожить за счет общества, средством избежать уголовной ответственности за совершенные преступления. Последняя тенденция роста бродяжничества, видимо, и привела законодателя к принятию ряда мер по уменьшению социальных гарантий для указанных категорий граждан, что, безусловно, является очень спорным в свете рассматриваемой проблемы зависимости реализации прав граждан от их регистрации по месту жительства. Так, с вступлением в силу с 1 января 2011 г. Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" включение бездомных граждан (при отсутствии места жительства и документов) в систему ОМС не предусматривается.

Таким образом, проблема бездомных граждан и реализации ими прав в связи с отсутствием определенного места жительства и регистрации по этому месту является сложной и требующей сочетания разных подходов.

Так, показательным является одно из дел ЕСПЧ, в котором бездомный гражданин выиграл процесс против РФ. Это дело Сергея Смирнова против РФ.

"Европейский суд по правам человека удовлетворил жалобу россиянина, лишенного доступа к правосудию из-за отсутствия регистрации. Как сообщает "Время новостей", 60-летний Сергей Смирнов жаловался, что без прописки он не может подавать иски в суд и пользоваться мобильной связью. Суд постановил выплатить ему в качестве компенсации две тысячи евро.

Сергей Смирнов живет в Москве с 1982 г. В 1986 г. его осудили в Омске за спекуляцию. В 1991 г., при освобождении, ему выдали паспорт, но уже без штампа о прописке в Москве. Тем не менее мужчина вернулся в Москву, а в январе 2002 г. обратился за новым паспортом в УВД Северо-Западного административного округа столицы. Там Смирнову отказали: он должен был доказать, что постоянно проживал на территории России с февраля 1992 г. Лишь тогда ему могли удостоверить российское гражданство.

Отказ паспортистов Смирнов обжаловал в Хорошевском суде. Но суд счел действия паспортистов правомерными, ведь заявитель никогда не был зарегистрирован на территории СЗАО. Чтобы удостоверить постоянное проживание в России с февраля 1992 г., Смирнов обратился в Тушинский суд. Но тот отказался принимать иск, не поверив, что Смирнов постоянно проживает на подведомственной ему территории.

Отсутствие постоянной регистрации не позволяло Смирнову, например, брать вещи напрокат. Когда он пожаловался на фирму "Морион" в Хорошевский суд, тот снова отказал Смирнову именно по этой причине. Московский городской суд подтвердил это решение. Когда МТС отказал ему в заключении контракта на сотовую связь, Таганский суд также не принял иск Смирнова.

Наконец, Смирнов обратился в ЕСПЧ. Он просил признать произвол чиновников бесчеловечным обращением, запрет на которое установлен ст. 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он также обвинил государство в нарушении права на доступ к правосудию. Истец требовал выплатить в качестве компенсации 20 миллионов евро.

ЕСПЧ счел, что обвинение в адрес российских властей в "пытках и других видах бесчеловечного и унижающего человеческое достоинство обращения" недостаточно серьезное. Также Смирнову было отказано в рассмотрении его жалобы в части спора по поводу установления юридического факта его проживания в России и восстановления гражданства, так как это не является предметом рассмотрения Европейского суда на основании Конвенции.

Однако суд признал, что право Смирнова на доступ к правосудию было нарушено. "Почтовый адрес до востребования, указанный заявителем, был, очевидно, достаточен, чтобы позволить судам связаться с ним, - отметили в Страсбурге. - Российские суды продемонстрировали чрезмерный и необоснованный формализм, настаивая на том, чтобы заявитель указал свое место жительства, которое, как известно, в его случае указать было невозможно

С учетом изложенного следует отметить два аспекта проблемы регистрации по месту жительства в ее связи с реализацией иных гарантированных Конституцией РФ, законами и иными правовыми актами прав человека и гражданина.

Первый аспект относится к вопросу привязки регистрации лица по месту жительства и основания пользования конкретным жилым помещением. Данный аспект проблемы требует системного правового регулирования, актуальность которого серьезно назрела. Система мнимой регистрации и отсутствие правовой и фактической связи между регистрацией по месту жительства и основанием приобретения прав на это место жительства должны быть искоренены. В противном случае формальный подход к этому аспекту никогда не приведет государство и общество к осознанию масштабов существующих социальных и правовых проблем, с которыми необходимо бороться, создавая эффективные средства. При этом свобода передвижения, которая гарантируется за счет свободы выбора места пребывания и жительства, только тогда будет истинной свободой, когда она будет подкрепляться реальными возможностями гражданина обеспечить себе не мнимое передвижение и регистрацию, а действительную смену оснований пользования конкретными жилыми помещениями либо местом пребывания. Мнимая регистрация по месту жительства объективно не обеспечивает и не может обеспечить свободу выбора места жительства и пребывания, эта свобода является такой же мнимой, как и сама система регистрация.

Кроме того, нельзя забывать, что абсолютной свободы не бывает. Она ограничивается правами и свободами других людей и интересами общества. Данный принцип закреплен ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц" <1>. В частности, рассмотренный пример из практики ЕСПЧ по делу Смирнова, когда он не мог заключить договор с компанией сотовой связи ввиду отсутствия у него регистрации по месту жительства, обнаруживает, с одной стороны, ограничение прав гражданина Смирнова, с другой стороны, является средством борьбы в общественных интересах против терроризма, использования зарегистрированных на неизвестных лиц без определенного места жительства телефонных номеров, которые применяются в преступных целях.

Второй аспект проблемы регистрации по месту жительства и, как следствие, обеспечения свободы передвижения заключается в вопросе создания формальных привязок к акту регистрации иных правовых возможностей гражданина. И создание таких привязок является объективно необходимым; в противном случае избежать хаотичной реализации правовых возможностей, обхода закона, злоупотребления правами иных граждан было бы невозможно. В частности, законодательно в РФ к месту жительства гражданина, подтверждаемого регистрацией, привязаны место исполнения обязательств, принятие на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, осуществляемое органом местного самоуправления на основании заявлений граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства, направление судебных извещений, выплата социальных пособий и пенсий др. В организованном обществе осуществление всех указанных и иных правовых возможностей конкретного субъекта не может не иметь организационных привязок. В определенных случаях роль регистрационного учета заключается не только в организации, но и в контроле, в частности приводимый пример разрешительной регистрации по месту жительстве детей-сирот.

Главный принцип соблюдения разумного подхода к реализации прав гражданина, не имеющего регистрации по месту жительства, - это отсутствие чрезмерного и необоснованного формализма, как отметил ЕСПЧ. В частности, с гражданином Смирновым - это касалось права на доступ к правосудию, который без государственной регистрации по месту жительства мог быть вполне реализован.

Таким образом, с учетом практики ЕСПЧ, а также оценки современного состояния проблемы регистрационного учета по месту жительства на территории РФ необходимо признать неизбежность скорейшего реформирования института регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания в РФ с учетом комплекса проблем правового, социального, экономического, политического и геополитического характера.

Так, регистрация граждан по месту жительства не должна носить мнимого характера. Это может быть обеспечено привязкой акта регистрации к основанию права на жилое помещение, в т.ч. с учетом ограничений по площади, которые отвечают разумным требованиям к использованию жилого помещения. Таким образом, регистрация граждан по месту жительства должна утратить формально уведомительный характер.

Для тех категорий граждан, которые не имеют жилья вследствие различных социальных, экономических, политических или правовых причин, должны быть созданы условия, обеспечивающие учетный характер их регистрации в конкретном населенном пункте с целью обеспечения указанным гражданам всего комплекса прав и свобод, входящих в правовой статус человека и гражданина. Данный порядок учетной регистрации позволит бездомным гражданам становиться на квартирный учет по избранному ими будущему месту жительства (руководствуясь территориальным принципом), получать пенсии и социальные пособия, корреспонденцию, обращаться в суды и максимально восстанавливать свой правовой статус, в т.ч. и права на прежнее место жительства (к этим гражданам следует относить тех бывших членом семьи собственника, которых выселили из жилых помещений на улицу и сняли соответственно с регистрационного учета; лиц, пострадавших от сделок с жильем; детей-сирот и иных граждан, которые не реализовали свое право на внеочередное получение жилья ввиду дефицита жилищного фонда социального использования; добросовестных приобретателей жилья, у которых оно истребовано; граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, утративших право пользования жильем и связь с родственниками, ставших бомжами и т.п.). Должна быть создана специальная государственная служба с единым банком данных, которая будет осуществлять учетную регистрацию граждан, а также способствовать гражданам в восстановлении регистрации по месту жительства либо получении учетной регистрации с целью устранения формальных препятствий к реализации гражданами всего комплекса прав человека и гражданина. Такая служба должна иметь свои территориальные органы, четко взаимодействующие между собой и другими органами/учреждениями, и нести должную ответственность за обеспечение полного и достоверного учета всех граждан на территории РФ с указанием сведений о проблемах в их правовом статусе. Тогда значительный состав бездомных граждан не будет постепенно превращаться в не подлежащий социализации контингент, опасный для государства и общества, не будет находиться в зоне абсолютного бесправия, формально сохраняя целый комплекс гарантий (когда за бездомных граждан иные лица получают пенсии, пособия, отбирают жилье и т.п.). Кроме того, у государства появится полная информация о социальной составляющей населения РФ и размерах отдельных проблем правового, социального, экономического плана, которые будет понятно, как решать.

Такой дифференцированный подход к регистрации граждан по месту жительства позволит достичь реальной свободы граждан в выборе места жительства, реализации своих прав на это место жительства и прийти к действительной свободе передвижения без ущерба общественным интересам. Кроме того, новая система регистрации граждан по месту жительства будет выполнять превентивную функцию, обеспечивая своевременный контроль за незаконным лишением определенных категорий граждан права на жилье (бывшие члены семьи собственника, участвовавшие в приватизации квартиры; бывшие члены семьи собственника, право которых пользоваться жилым помещением сохранено в силу решения суда; дети, оставшиеся без попечения родителей или находящиеся в трудной жизненной ситуации из-за злоупотреблений со стороны родителей; лица, находящиеся под опекой/попечительством; пользователи жилыми помещениями по завещательному отказу или договору пожизненного содержания с иждивением; бывшие члены семьи нанимателя; лица, чьи жилые помещения оказались непригодными в результате чрезвычайных обстоятельств либо аварийности, но право на жилье, даже временное, которых не обеспечено по вине муниципалитетов или государства и др.).

rossia_bez_terrora 

 

Вы здесь Деятельность \ Советы и полезная информация \ Регистрация по месту жительства в российской федерации